Συγγραφή νόμων, διανομή ψηφοδελτίων, παραγγελία μασκών, οργάνωση εκστρατειών εμβολιασμού… Στη Γαλλία, όλο και περισσότερα καθήκοντα των δημόσιων υπηρεσιών ανατίθενται σε εταιρείες παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών, όπως η αμερικανική McKinsey. Ωστόσο, το εξωφρενικό κόστος των εξωτερικών αναθέσεων έχει αποκλειστεί από τον δημοκρατικό διάλογο, όπως εξάλλου συμβαίνει και με την απώλεια τεχνογνωσίας της δημόσιας διοίκησης που προκύπτει από τις εργολαβίες.
«Καλώς ήρθατε στη VFS GLOBAL, τον επίσημο συνεργάτη των γαλλικών αρχών στο Αλγέρι», αναγγέλλει η ιστοσελίδα ενός παρόχου υπηρεσιών επιφορτισμένου με τη διαλογή των φακέλων με αιτήματα για βίζα στη Γαλλία1. Πριν από δέκα χρόνια, το Παρίσι εμπιστεύτηκε στην εταιρεία τον διαχωρισμό των αιτήσεων που λαμβάνει από ορισμένες χώρες του κόσμου όπως την Αλγερία. Όμως, η εργολαβική ανάθεση των κρατικών λειτουργιών αγγίζει όλες τις πλευρές της δημόσιας δραστηριότητας, σε σημείο που λίγες ξεφεύγουν από τον κανόνα, ξεκινώντας από την πολιτιστική διαμεσολάβηση και φτάνοντας μέχρι την κοινωνική βοήθεια για τα παιδιά. Η κατάσταση πήρε μια περίεργη τροπή πριν από περίπου δέκα χρόνια: οι δημόσιες αρχές πλέον κάνουν πρόσκληση υποβολής προσφορών για «υποστήριξη στη διαχείριση του έργου», προκειμένου να επιλέξουν παρόχους ή ακόμη και να τους βοηθήσουν να… επιλέξουν ή να διαχειριστούν τους παρόχους.
Οι περισσότεροι Γάλλοι ανακάλυψαν κατά τις περιφερειακές εκλογές του 2021 πως η προετοιμασία και η διανομή του εκλογικού υλικού είχε ανατεθεί σε ιδιώτες παρόχους: πολλοί ψηφοφόροι δεν είχαν στη διάθεσή τους έγγραφα –φυλλάδια, ψηφοδέλτια, φακέλους ψηφοφορίας…– απαραίτητα για την καλή άσκηση του δικαιώματος της ψήφου. Ορισμένοι έχουν επίσης ακούσει για την απόφαση να δοθεί υπεργολαβικά η αντικατάσταση του λογισμικού Louvois για την πληρωμή των στρατιωτικών, το οποίο κόστισε στους φορολογούμενους 283 εκατομμύρια ευρώ χωρίς ποτέ να λειτουργήσει και στο τέλος εγκαταλείφθηκε. Τα παραδείγματα όμως είναι άφθονα, μερικές φορές και εξίσου προβληματικά: η εργολαβική ανάθεση ενός μέρους του στόλου των ελικοπτέρων του στρατού, η προσφυγή σε ιδιωτικά αυτοκίνητα-ραντάρ για τον έλεγχο του παρκαρίσματος στις πόλεις ή η διαχείριση των αναπληρωτών εκπαιδευτικών της πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης, που ανατέθηκε στη start-up Andjaro. Χωρίς να ξεχνάμε ορισμένα προξενεία που φυλάσσονται από διεθνείς εταιρείες ασφάλειας, μερικές φορές χωρίς την παραμικρή παρουσία Γάλλων χωροφυλάκων.
Η προσφυγή στην εξωτερική ανάθεση παρουσιάζεται συχνά ως ένας τρόπος προσαρμογής των δημόσιων υπηρεσιών στις ανάγκες και στους περιορισμούς το 21ου αιώνα, σύμφωνα με τις διαβεβαιώσεις θεσμών όπως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και ο ΟΟΣΑ ή, στη Γαλλία, η Γενική Γραμματεία Εκσυγχρονισμού της Δημόσιας Δραστηριότητας. Στην πραγματικότητα, εγγράφεται σε μια μακρά ιστορία καταφυγής σε ιδιωτικές εταιρείες για τη διασφάλιση της εκτέλεσης ορισμένων δημόσιων έργων. Από το 17ο αιώνα, η μοναρχία εμπιστεύεται την κατασκευή των καναλιών πλοήγησης σε ιδιώτες επενδυτές, διατηρώντας όμως τον πρώτο λόγο στην ιδιοκτησία των δικτύων πλοήγησης μέσα στη χώρα, εγκαινιάζοντας έτσι το καθεστώς που θα μετατραπεί στις «παραχωρήσεις» δημόσιων υπηρεσιών. Η πρακτική αυτή αναπτύσσεται κατά τον 19ο αιώνα και, μέσω αυτής, διαδίδονται στη Γαλλία μερικές από τις σπουδαιότερες τεχνικές εφευρέσεις του αιώνα: από τους σιδηροδρόμους (χάρη σε ένα καρτέλ μεγάλων εταιρειών) μέχρι τον δημόσιο φωτισμό, περνώντας από το φωταέριο ή την τροφοδότηση με πόσιμο νερό.
Δημόσια διοίκηση χωρίς τα απαραίτητα εφόδια
Εν μέρει, οι μεγάλες κρατικοποιήσεις των δεκαετιών του 1930 έως του 1950 συμβάλλουν στην επιστροφή αυτής της πρακτικής. Ιδρύονται καινούργιες εταιρείες, υπό την άμεση εποπτεία του κράτους, που βάζουν σε νέο πλαίσιο τη διαχείριση και την εμπορία των δικτύων της ηλεκτρικής ενέργειας, του φωταερίου, έως και του σιδηροδρομικού δικτύου. Ενώ για αρκετό καιρό θεωρούνταν ανεπαρκής ή ακόμα και αρχαϊκή, η λογική της εξωτερικής ανάθεσης δεν είχε πει την τελευταία της λέξη. Ξαναγίνεται συνώνυμη του εκσυγχρονισμού από τη δεκαετία του 1970, στις ΗΠΑ και στο Ηνωμένο Βασίλειο, πριν κατακτήσει τη Γαλλία στο γύρισμα της δεκαετίας του 1980, υπό την επιρροή των θεωριών του επονομαζόμενου «new public management» («νέα δημόσια διαχείριση»).
Μετά το 1995, η εξωτερική ανάθεση μετατρέπεται από εργαλείο σε πολιτική πυξίδα του σχεδίου για τη «μεταρρύθμιση του κράτους», ένα σχέδιο που συμμερίζονται όλες οι διαδοχικές γαλλικές κυβερνήσεις. Στον δημόσιο διάλογο εκθειάζονται τα ασύγκριτα προτερήματα της εξωτερικής ανάθεσης, ενώ ταυτόχρονα αποτελεί ένα μαχαίρι με δύο κόψεις στα χέρια της εξουσίας: από τη μια μεριά, προσφέρει μια βραχυπρόθεσμη απάντηση στις «θεραπείες» λιτότητας που η κυβέρνηση επιβάλλει στις διάφορες βαθμίδες της δημόσιας διοίκησης οι οποίες, μην μπορώντας πλέον να προχωρήσουν σε προσλήψεις, βρίσκονται αναγκασμένες να καταφύγουν σε αυτήν. Από την άλλη, επιτρέπει την εκ των έσω υπονόμευση των δημόσιων υπηρεσιών, ενόσω οι μεγάλες ιδιωτικοποιήσεις που ξεκίνησαν το 1986 και στη συνέχεια μετά το 1997 (Air France, αυτοκινητόδρομοι κ.ο.κ.) συμπληρώνουν την εικόνα από τα έξω.
Η στροφή σημειώνεται με τη Γενική Αναθεώρηση Δημόσιας Πολιτικής (RGPP) που εφαρμόστηκε μεταξύ 2007 και 2012. Υλοποιώντας μια προεκλογική εξαγγελία του Νικολά Σαρκοζί για τη «μη αντικατάσταση των ενός στους δύο δημόσιους υπαλλήλους που συνταξιοδοτούνται», το RGPP μεταφράστηκε σε ένα απλό κυνήγι περικοπών σε όλους τους τομείς. Βέβαια, καινοτόμησε στον βαθμό που η εφαρμογή της ενέπλεξε διεθνή συμβουλευτικά γραφεία, συχνά βορειοαμερικανικής προέλευσης, όπως το McKinsey & Company ή το Boston Consulting Group (BCG), μέχρι τότε συνηθισμένα να επεμβαίνουν σε χώρες με αδύναμη δημόσια διοίκηση. Ενώ αρχικά οι δημόσιες αρχές που ήταν επιφορτισμένες με την επίβλεψή τους υποδέχτηκαν με επιφυλακτικότητα τις εργολαβικές αναθέσεις, που μέχρι τότε ήταν σχεδόν ανήκουστες στη Γαλλία σε τόσο υψηλές κρατικές βαθμίδες, αυτές σταδιακά κανονικοποιήθηκαν. Η αγορά της παροχής συμβουλών στον δημόσιο τομέα έχει διογκωθεί σε τέτοιο βαθμό ώστε οι επιπτώσεις της «μεταρρύθμισης του Κράτους» στη λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών να γίνονται πλέον αισθητές. Από τη στρατηγική σύλληψη, όπως η σύνταξη της αιτιολογικής έκθεσης ενός νομοσχεδίου2, μέχρι συγκεκριμένα έργα όπως η μεταρρύθμιση του διπλώματος οδήγησης ή η αλλαγή του λογισμικού πληρωμής των στρατιωτικών, σχεδόν καμία χαραμάδα δεν ξεφεύγει πλέον από τα γραφεία παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών απέναντι σε μια δημόσια διοίκηση ηθελημένα υποστελεχωμένη και άρα συχνά ξεπερασμένη.
Παρ’ όλο που είναι παλαιό φαινόμενο, η εξωτερική ανάθεση παραμένει περιβεβλημένη από μια εννοιολογική αοριστία, παρά τη γενίκευση της καταφυγής σε αυτήν: λες και η κοινοτοπία του φαινομένου να συνοδεύεται από την αποφυγή της ανάλυσής του. Ένα καθαρά νομικό ερμηνευτικό πλαίσιο, εστιασμένο στον χαρακτήρα των συμβολαίων μεταξύ του κράτους και των εργολάβων του, διαφωτίζει ελάχιστα τον χαρακτήρα του μηχανισμού: καταλήγει να διακρίνει την καταφυγή σε ένα συμβουλευτικό γραφείο για την υπεργολαβία της διαχείρισης των υδάτων μιας κοινότητας, αλλά την συγχέει με μια αγορά στυλό. Διότι, παρ’ όλο που αναγνωρίζει δύο διακριτά είδη σύμβασης –αφ’ ενός μια δημόσια αγορά (για την προμήθεια αγαθών ή υπηρεσιών), αφ’ ετέρου μια εκχώρηση δημόσιων υπηρεσιών– τα δύο παραδείγματα απορρέουν από την ίδια πολιτική λογική: την ανάθεση της υλοποίησης ολόκληρης ή μέρους της δημόσιας δραστηριότητας σε έναν ιδιώτη.
Αθροίζοντας τις δαπάνες του κράτους, της τοπικής αυτοδιοίκησης και των δημόσιων νοσοκομείων για το 2019 στη Γαλλία, το ποσό των εξωτερικών αναθέσεων ανέρχεται στα 160 δισεκατομμύρια ευρώ, δηλαδή στο 7% του ΑΕΠ ή στο ισοδύναμο του 25% του κρατικού υπολογισμού. Στο σύνολο, περίπου τα δύο τρίτα προέρχονται από τις εκχωρήσεις δημόσιων υπηρεσιών3, δηλαδή από συμβάσεις με ιδιώτες που υλοποιούν μια δημόσια υπηρεσία στην θέση του κράτους, όπως στα μέσα μαζικής μεταφοράς ή στη διαχείριση των υδάτων. Το υπόλοιπο συγκροτείται από τις αναθέσεις υπηρεσιών (παροχή συμβουλών, διαχείριση, καθαρισμός κ.λπ.)4. Ωστόσο ένα τόσο αξιοσημείωτο ποσό δεν έδωσε ποτέ την αφορμή για δημόσιο διάλογο ή για τη συγκρότηση κοινοβουλευτικής επιτροπής ενημέρωσης. Ακόμα πιο περίεργο: δεν αποτέλεσε ποτέ το αντικείμενο μιας προεκλογικής ομιλίας.
Η έκταση των εξωτερικών αναθέσεων έχει ιδιαίτερο βάρος για τη λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών, όπως και για την ικανότητα των δημόσιων αρχών να παίρνουν αποφάσεις με κυρίαρχο τρόπο. Η κρίση της Covid-19 κατέδειξε τις αδυναμίες πολλών ευρωπαϊκών κρατών και την εξάρτησή τους από ιδιωτικές εταιρείες, τις περισσότερες φορές ξένες. Έχει γίνει μεγάλη συζήτηση για τις δυσκολίες που αντιμετώπισε η Γαλλία όσον αφορά τον εφοδιασμό με μάσκες, αναπνευστήρες ή εμβόλια, όμως αυτή η εξάρτηση αφορά εξίσου τη διαχείριση των προσωπικών δεδομένων ή των ψηφιακών υπηρεσιών που χρησιμοποιούνται από το κράτος. Χαρακτηριστικό παράδειγμα το πρόγραμμα Health Data Hub, που αποσκοπεί στη συγκέντρωση όλων των ιατρικών δεδομένων των Γάλλων πολιτών σε έναν μόνο διακομιστή, υπό τη διαχείριση της αμερικανικής εταιρείας Microsoft, και το οποίο θέτει προφανή ζητήματα όσον αφορά την εμπιστευτικότητα.
Όμως, οι επιπτώσεις μιας τόσο μαζικής καταφυγής στις εργολαβίες δεν περιορίζονται στο άθροισμα των σχετικών συμβάσεων. Οδηγώντας στην απόσυρση από δραστηριότητες μέχρι και στο πλήρες ξήλωμά τους, οι εργολαβικές αναθέσεις υπονομεύουν την αποστολή της δημόσιας διοίκησης, προκαλούν την εξαφάνιση της τεχνογνωσίας και στερούν από τους δημόσιους υπαλλήλους το «νόημα» των καθηκόντων τους –εκείνο που σε πολλές περιπτώσεις τούς είχε οδηγήσει να επιλέξουν να υπηρετήσουν το κράτος. Και αυτή πιθανότατα να είναι η κυριότερη από τις συνέπειες των εξωτερικών αναθέσεων, που σήμερα έχουν γίνει πια ενδημικές: η καταφυγή σε εργολάβους προκαλεί απώλεια της τεχνογνωσίας και οι δημόσιες αρχές αποδεικνύονται πλέον ανίκανες να υλοποιήσουν αυτόνομα αρκετές από τις πολιτικές τους.
Ως εκ τούτου, οι αυξανόμενες εξωτερικές αναθέσεις στα νοσοκομεία έδειξαν τα αποτελέσματά τους σε περιόδους κρίσης, όταν η ανάγκη για γρήγορες και ευρείες οργανωτικές μεταρρυθμίσεις προσκρούει στην ανελαστικότητα των ισχυουσών συμβάσεων στα πεδία της τροφοδοσίας, των πλυντηρίων ή του βιο-καθαρισμού. Όταν πρόκειται για εξ ορισμού λειτουργίες της δημόσιας πολιτικής όπως η υγεία, ο έλεγχος ή η ασφάλεια, η εξωτερική ανάθεση καταλήγει σε οπισθοχώρηση της κρατικής κυριαρχίας και της ικανότητας διεύθυνσης των δημόσιων υπηρεσιών για την επιτέλεση των ίδιων τους των καθηκόντων. Έτσι, πλέον τίθεται το ερώτημα εάν ο εντολέας έχει την επάρκεια προκειμένου να διευθύνει τον εντολοδόχο και να αντιλαμβάνεται τις προδιαγραφές της σύμβασης.
Ο τομέας της πληροφορικής προσφέρει ένα εξαιρετικό παράδειγμα της απουσίας δημόσιας βούλησης για την απόκτηση ισχυρής εσωτερικής επάρκειας, με τη λύση της εξωτερικής εργολαβίας να μην αποτελεί τίποτε άλλο παρά μια πολύ βραχυπρόθεσμη ανακούφιση (το γρήγορο στήσιμο έργων πληροφορικής ή ιστοσελίδων), χωρίς κανείς να αναρωτιέται για τη μακροπρόθεσμη απώλεια των τεχνικών ικανοτήτων της δημόσιας διοίκησης. Ο έλεγχος της αγοράς της πληροφορικής, για παράδειγμα, προϋποθέτει ένα ελάχιστο επίπεδο ειδικών γνώσεων, τόσο τεχνικών όσο και σχετικών με τη διαχείριση ενός πρότζεκτ. Όταν δεν υπάρχει αυτή η εξειδίκευση, ελλοχεύει ο κίνδυνος να αγνοηθούν τα κυριότερα διακυβεύματα ενός ζητήματος και έτσι να προωθηθεί μια υπηρεσία που δεν θα είναι καθόλου προσαρμοσμένη στις ανάγκες των χρηστών και των πολιτών.
Μη αναστρέψιμη επιλογή
Έτσι, ολόκληρη η άυλη κληρονομιά των δημόσιων υπηρεσιών, των «επαγγελματικών ικανοτήτων», της οργανωτικής τεχνογνωσίας, μερικές φορές ακόμα και του στρατηγικού στοχασμού, έχει πλέον εξασθενήσει. Η προσφυγή σε ιδιώτες παρόχους λειτουργεί ως μη αναστρέψιμη επιλογή, τόσο σε επίπεδο τεχνικής όσο και προϋπολογισμού. Διότι πρακτικά, μόλις επιτευχθεί η εξοικονόμηση από την εξωτερική ανάθεση μιας υπηρεσίας, γίνεται σχεδόν αδύνατο να εξασφαλιστεί η αναθεώρηση του προϋπολογισμού προς τα πάνω για τις επόμενες χρονιές, έτσι ώστε να υπάρχει η δυνατότητα επιστροφής στο προηγούμενο καθεστώς. Επιπλέον, η σκέψη για επιστροφή σε «εσωτερική ανάθεση» δραστηριοτήτων συχνά απαιτεί την εκ του μηδενός ανασυγκρότηση των ικανοτήτων ή της τεχνογνωσίας που έχει χαθεί από τη δημόσια αρχή. Κάτι που αποδεικνύεται τόσο πιο δύσκολο όσο πιο παλιά είναι η καταφυγή στις εργολαβίες (δέκα, δεκαπέντε, ακόμα και σαράντα χρόνια για ορισμένες δραστηριότητες που κάποτε διεκπεραιώνονταν εσωτερικά). Με αυτόν τον τρόπο κλείνει η παγίδα: κάθε προηγούμενη προσφυγή του Δημοσίου στην αγορά οδηγεί σε μια μόνιμη σμίκρυνση της δημόσιας σφαίρας, όπως και των μέσων που είχαν στη διάθεσή τους οι δημόσιες υπηρεσίες.
Τέλος, ο πολλαπλασιασμός των μεσαζόντων ελαττώνει την αποτελεσματικότητα της δημόσιας δραστηριότητας. Οι υπάλληλοι δυσκολεύονται όλο και περισσότερο να αντιληφθούν το νόημα της εργασίας τους. Οι χρήστες και οι πολίτες βρίσκονται αντιμέτωποι με υπηρεσίες εξυπηρέτησης πελατών που έχουν δοθεί με υπεργολαβία στο εξωτερικό, χωρίς δυνατότητα να αναφερθούν στους αρμόδιους υπαλλήλους για την παροχή της υπηρεσίας που έχουν ανάγκη. Και οι υπάλληλοι των υπεργολάβων υφίστανται την επισφάλεια, σε υποβαθμισμένες εργασιακές συνθήκες, όπως συμβαίνει με τις καθαρίστριες ή τους σεκιούριτι. Έτσι, προκύπτει ένα ερώτημα: μήπως έφτασε η ώρα να ανατραπεί η λογική της εργολαβικής ανάθεσης, πριν η απώλεια της κρατικής κυριαρχίας την μετατρέψει από στρατηγική επιλογή σε αναγκαιότητα;
- Το παρόν άρθρο είναι απόσπασμα μιας έκθεσης που δημοσιεύτηκε από τη συλλογικότητα Nos services publics, https://nosservicespublics.fr/
- Βλ. Anne Michel, «Quand l’État décide de sous-traiter la rédaction de “l’exposé des motifs” de la loi “mobilités”», «Le Monde», 29 Νοεμβρίου 2018.
- Η απόφαση να ληφθούν υπόψη οι εκχωρήσεις δημόσιων υπηρεσιών έχει να κάνει με μια μεθοδολογική επιλογή που παρουσιάζεται λεπτομερώς εδώ (στα γαλλικά): www.monde-diplomatique.fr/63655
- «160 Md€ d’externalisation par an: comment la puissance publique sape sa capacité d’agir», Nos services publics, Απρίλιος 2021.
-
Arnaud Bontemps
Μέλος της συλλογικότητας Nos services publics -
Prune Helfter-Noah
Μέλος της συλλογικότητας Nos services publics -
Arsène Ruhlmann
Μέλος της συλλογικότητας Nos services publics -
Ίρσα Μπέικο (μετάφραση)
0 σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου